6. Bestuurlijke uitdagingen
In dit deel leest u over de actuele uitdagingen in het HWBP. Samengevat gaat het om risico’s die de haalbaarheid en betaalbaarheid van het programma tot 2050 op termijn kunnen bedreigen. Hiervoor vragen wij uw aandacht. Momenteel worden er verschillende maatregelen getroffen en acties in gang gezet om de uitdagingen het hoofd te bieden. Deze zult u terugzien in de agenda’s van de HWBP-overleggen.
Vertragingen en kostenstijgingen
Het HWBP kampt sinds de start met onvoorspelbaarheid in de uitvoering. De verkenning, planuitwerking en realisatie van projecten verlopen regelmatig niet volgens de afgesproken planning en programmering en dit leidt tot onderuitputting en schommelingen in de meerjarenbegroting. Projecten schuiven door naar latere jaren en duurdere projecten verdringen de financiële ruimte voor de aanwas van nieuwe projecten, die nodig zijn om de productie op peil te houden. Ook zorgen de financiële afwijkingen voor tussentijdse bijstellingen in de jaarlijkse solidariteitsbijdrage van de alliantiepartners. De impact van vertragingen op het programma is dus aanzienlijk.
Sinds 2020 lopen er bestuurlijke gesprekken over dit onderwerp. Eind 2021 hebben een bestuurlijke werkgroep en een ambtelijke adviesraad een set aanbevelingen opgeleverd, die operationeel gemaakt zijn in het plan ‘naar een realistisch en betrouwbaar HWBP’. De betrokkenheid van de alliantiepartners was daarbij groot: ruim 100 mensen hebben meegewerkt aan de verbeteracties, waarvan een deel nog loopt. Er zijn vijf bestuurlijke ambassadeurs betrokken bij het verbetertraject.
De activiteiten uit het plan hebben grotendeels hun beslag gekregen in 2022 en zijn gericht op optimalisaties binnen de bestaande kaders: meer bestuurlijke sturing, een betere projectaanpak en risicomanagement en programma-technische oplossingen. Daarnaast is in 2023 een bestuurlijke dialoog over een toekomstbestendige alliantie gestart.
De programma-technische oplossingen hebben vrijwel onmiddellijk gezorgd voor meer financiële stabiliteit. Deze hebben de oorzaken van vertragingen echter niet weggenomen. Uit de verschillende trajecten komen nu producten voort, die verder moeten worden geïmplementeerd bij alle partners. Hierin heeft u als bestuurder een rol.
Er is in april 2023 in dit kader ook een bestuurlijke dialoog opgestart. De resultaten zullen vervat worden in een pamflet. Voor de komende dialooggesprekken ontvangt u een uitnodiging.
Op weg naar een cultuur van samenwerking, ontwikkeling en continue verbetering geeft het implementatieplan een impuls die op termijn gaat leiden tot een realistisch en betrouwbaar programma. Vertragingen en kostenstijgingen vragen langdurig aandacht.
Betaalbaarheid
Naast de vertragingen vormen substantiële kostenstijgingen van projecten een bedreiging voor de betaalbaarheid van het programma. Kostenstijgingen worden onder meer veroorzaakt door inflatie, stijgende kosten van bouwmaterialen en krapte op de arbeidsmarkt.
Eind 2022 zijn de resultaten van de landelijke beoordeling van primaire keringen (LBO-1) opgeleverd. De verwachting is dat de totale versterkingsopgave eerder zal stijgen dan dalen. Diverse waterschappen hebben al een toename van hun veiligheidssopgave aangekondigd.
Voor de middellange termijn (6 tot 12 jaar) is de financiering van het programma voldoende zeker om de productie op gang te houden, maar genoemde ontwikkelingen brengen onzekerheden met zich mee over de financierbaarheid van het totale programma tot 2050.
Een alliantiebrede werkgroep is een onderzoek gestart naar de langetermijnprogrammering. Het doel is om daarmee te komen tot een handelingsperspectief met scenario’s voor de alliantie. Vanuit het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat wordt in 2023 gewerkt aan een Landelijk Veiligheidsbeeld met Globale Kosteninschatting. Hierover worden op bestuurlijk niveau gesprekken gevoerd.
Ontwikkelingen in de kaders
In 2023 vinden diverse activiteiten plaats, die gericht zijn op de kaders en afspraken die bij het HWBP horen.
Door het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (DGWB), wordt een evaluatie van de Waterwet uitgevoerd.
Hierbij wordt onderzoek gedaan naar de doeltreffendheid en de effecten van een aantal specifieke artikelen uit de wet in de praktijk. Deze artikelen vormen kaders voor het HWBP. Eind 2024 moeten de definitieve resultaten worden opgeleverd.
In 2024 vindt de periodieke evaluatie van de subsidieregeling plaats (eens in de 5 jaar).
Verder lopen er binnen de alliantie momenteel gesprekken over de volgende onderwerpen, die te maken hebben met uitvoeringskaders en gezamenlijke afspraken:
- Projectgebonden bijdrage:
In 2022 bleek dat de afgesproken eigen bijdrage van waterschappen van 10% in de praktijk (nog) niet gehaald is. Om verschillende redenen is het percentage vaak lager. In een bestuurlijk overleg is herbevestigd dat de afspraak 10% zonder meer staat. Er zijn acties in gang gezet om de verdeling van de financiering meer in lijn te brengen met de afspraken.
- Knelpunten in de programmering:
Bij de laatste programmeerronde is duidelijk geworden dat de huidige manier van programmeren niet langer uitzicht biedt op een stabiel programma op termijn.
Door vertragingen en kostenstijgingen is de ruimte om nieuwe projecten op het programma toe te laten beperkt, terwijl de nieuwe aanwas voor de continuïteit wel wenselijk is. Voor de komende jaren is de financiering van het programma voldoende zeker, maar de programmeerkaders beginnen te knellen. Het programmabestuur heeft op 16 november 2022 opdracht gegeven om in 2023 met de alliantiepartners de langetermijnprogrammering in beeld te brengen en te onderzoeken hoe de wettelijke doelstelling van waterveilig in 2050 realiseerbaar blijft.
- Afspraken over het dragen van risico’s:
Zowel op projectniveau als alliantieniveau bestaan afspraken over het dragen van individuele en gezamenlijke risico’s. Op projectniveau kunnen waterschappen te maken krijgen met exogene risico’s, waarvan de kans klein is dat ze zich voordoen, maar áls ze zich voordoen de gevolgen groot zijn. Hiervoor is een werkwijze ontwikkeld, waarbij er onder een aantal voorwaarden gebruik gemaakt kan worden van voorwaardelijk beschikken of de hardheidsclausule in de regeling.
Op dit moment (2023) worden gesprekken gevoerd over de risico’s die waterschappen mogelijk lopen door indexeringsverschillen tussen de regeling en de aanbestedingspraktijk en over rentelasten bij voorfinanciering van projecten. Het programmabestuur heeft de programmadirectie de opdracht gegeven om samen met de alliantiepartners een analyse te maken van deze problematiek en met oplossingsrichtingen te komen.
Stikstof en PFAS
Als er issues optreden die bij meerdere projecten of beheerders spelen, komt de alliantie in actie. Gezamenlijk weten we meer en zijn we slagvaardig om problemen op te lossen. In deze gevallen neemt de programmadirectie de regie en faciliteert de partners. Stikstof en PFAS zijn twee issues die op dit moment actueel zijn.
Landelijk is er veel aandacht voor de stikstofproblematiek. Voor HWBP projecten is enkel de uitstoot tijdens de realisatiefase een probleem. In tegenstelling tot een weg is de dijk in de beheerfase geen producent van stikstof. Met de Porthos-uitspraak in november 2022 verviel de bouwvrijstelling voor dijkversterkingsprojecten. Dat wil zeggen dat projecten een natuurvergunning nodig hebben. Voor een deel van de dijkversterkingsprojecten, die net gestart zijn, is er tijd om de vergunning aan te vragen. Echter, in de provincies Noord-Brabant en Drenthe is recent het besluit genomen om geen natuurvergunningen meer af te geven rond zeer kwetsbare gebieden.
Voor een deel van de dijkversterkingsprojecten is er daardoor sprake van stevige effecten in de vorm van vertragingen en oplopende kosten.
Sinds 2018 speelt de PFAS-problematiek rondom hergebruik en toepassen van grond en baggerspecie in de GWW-sector. PFAS is een zeer zorgwekkende stof die men uit het milieu probeert te weren. Steeds meer projecten die in de realisatiefase gaan, krijgen te maken met te hoge PFAS- concentraties in de (water)bodem. Dit leidt tot saneringskosten en vertragingen.
Voor zowel stikstof als PFAS is de afspraak binnen de alliantie om in een zo vroeg mogelijk stadium te onderzoeken wat de risico’s zijn en de opties om die risico’s te beperken. Hierbij maken we gebruik van elkaar kennis en ervaringen.
