Minder dijkversterking door meer inzicht

Harm Rinkel is senior adviseur Techniek en Innovatie bij het HWBP

Michael Methorst

is adviseur Programmeren bij het HWBP

De waterschappen beoordelen regelmatig de stand van hun dijken. Op basis daarvan wordt een inschatting gemaakt van de landelijke versterkingsopgave tot 2050. In 2023 werd die totale opgave van het HWBP op 2.000 kilometer geschat. Na verdiepende gesprekken met de experts bij de waterschappen is het getal nu bijgesteld naar circa 1.400 km. Goed nieuws natuurlijk, maar waar komt die verandering precies vandaan? En wat betekent het nieuwe getal voor de programmering van het HWBP?

Bij de start van het HWBP-programma in 2014 werd de totale opgave ingeschat op 1.500 km. Maar na de landelijke beoordelingsronde (LBO-1) is deze inschatting verhoogd tot 2.000 km. ‘Dat kan gewoon niet kloppen’, dachten Harm en zijn collega’s. ‘Het kan toch niet dat we 2.000 km dijk moeten versterken?’ Dat zou namelijk meer dan de helft van alle primaire keringen in Nederland zijn. Bij collega’s rees ook de vraag of de programmering moest worden bijgesteld om 2050 te halen; door de hogere inschatting zou een versnelling nodig zijn. Om beter inzicht in de versterkingsopgave te krijgen, werd Harm betrokken bij het Actieplan Toekomstgericht HWBP: een omvattend plan waarmee de alliantie alle huidige en toekomstige uitdagingen in de planning, financiering en uitvoering van het programma wil aanpakken.

Actieplan Toekomstgericht HWBP

De alliantie startte met een actieplan om de initiatieven voor het behalen van het doel van 2050 te bundelen. Het plan focust op 4 gebieden:

  1. financiële ruimte creëren;
  2. de versterkingsopgave tot 2050 scherper in beeld krijgen;
  3. opties onderzoeken om de programmaprestaties te verbeteren;
  4. de uitvoeringskaders en werkwijze van het HWBP grondig analyseren.

Belangrijke ontwikkelingen

Naast de gestegen versterkingsopgave waren er namelijk ook andere belangrijke ontwikkelingen die aanleiding tot het actieplan gaven.

Hoewel het programma sinds 2014 goed op stoom is gekomen en er op veel plekken in het land al dijkversterkingen worden uitgevoerd en resultaten te zien zijn, is er tegelijkertijd sprake van kostenstijgingen en vertragingen.

In 2050 moeten alle primaire keringen voldoen aan de wettelijke normen. Elk jaar maakt het HWBP een actualisatie van de 12-jarige programmering en kunnen waterschappen subsidie aanvragen waarmee ze vervolgens aan de slag kunnen. Maar uit voortgangsrapportages blijkt dat veel projecten hun planning niet halen en dat de kosten voor de uitvoering stijgen.

Dat heeft verschillende oorzaken. Het is lastig om tempo te houden door bijvoorbeeld complicaties in omgevingsprocessen, vergunningverlening (stikstof) en capaciteitstekort. Daarbij zijn planningen vaak te optimistisch. Kosten stijgen onder meer door hogere maatschappelijke eisen en hogere kosten voor arbeid, bouw- en grondstoffen en materiaal. Er is binnen de alliantie nu volop aandacht voor hoe de partners in deze complexiteit toch koers kunnen blijven houden.

Tijdens een evaluatie van de Waterwet en de subsidieregeling HWBP werd geconcludeerd dat op basis van de nieuwe normen volledige dijktrajecten werden afgekeurd. Dit vergrootte de versterkingsopgave, terwijl het vaak voldoende zou zijn om alleen de zwakke plekken op een dijktraject te versterken.

Het Directoraat-generaal Water en Bodem (DGWB) van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, beleidsverantwoordelijk voor het HWBP, verzocht om de inschatting van de versterkingsopgave in kilometers uit de Globale Kosteninschatting (GKI) aan te scherpen. Harm: ‘Gegeven wat elk waterschap weet over hun keringen, aanvullende analyses en de kennis van experts, was het mogelijk om met elkaar een preciezere inschatting te maken van de versterkingsopgave per dijktraject tot 2050.’

Oog voor maatwerk

Vanuit die vraag kwamen de Opgave- en ontwikkelbehoefte­gesprekken (OOG) tot stand. Samen met strategisch adviseur Han Knoeff werd Harm aangesteld als projectleider om bij 19 waterschappen in gesprek te gaan over alle 237 dijktrajecten. Zo specifiek en gedetailleerd mogelijk probeerden zij met de technische experts een scherper beeld van elk dijktraject te krijgen.

‘Hoe groot de versterkingsopgave werkelijk is, probeerden we beter inzichtelijk te maken aan de hand van 3 belangrijke elementen. Als eerste de fysieke werkelijkheid: hoe sterk is de kering en de ondergrond, hoe gedragen de waterspanningen zich in of onder de dijk op het moment dat het hoogwater is? Als tweede de impact van nieuwe kennis op de overstromings­kans, want in de berekening voor LBO-1 werd vaak geen rekening gehouden met nieuw opgedane kennis over bijvoorbeeld de faalmechanismen, piping en macrostabiliteit. En als laatste hielden we ook rekening met veranderende omstandigheden, waarbij je kunt denken aan zaken als klimaatverandering, een stijgende zeespiegel- en bodemdaling. Factoren die ervoor zorgen dat de overstromingskans tot 2050 zal toenemen.’

De bijdragen van alle betrokken technische experts waren cruciaal om de eerdere inschatting te verfijnen. In sommige gevallen bleek het beoordelingsresultaat in 2023 namelijk vrij grof gedaan. Sommige dijktrajecten zijn in hun geheel goed- of afgekeurd. Harm: ‘Maar toen we beter keken naar de bodemopbouw, dijkopbouw, de water­spanningen en rekening hielden met nieuwe kennisontwikkeling en veranderende omstandigheden tot 2050, bleek dat niet overal de hele dijk een versterkingsopgave hoeft te zijn, maar soms de helft of een kwart.’

Efficiënter programmeren

Betekent minder dijkversterking dan ook minder tijd en kosten? In zekere zin wel, maar dat kun je niet zo één op één stellen, legt Michael uit. Met de nieuwe OOG-resultaten kunnen toekomstige versterkingsprojecten vooral efficiënter worden ingepland.

‘We hebben nog 25 jaar om alle keringen aan de wettelijke norm te laten voldoen. Ons tempo ligt nu aardig hoog, maar als we met 2.000 km rekening moesten blijven houden, was er versnelling nodig. Door de bijstelling naar circa 1.400 zien we eigenlijk een bevestiging dat ons beoogde tempo voorlopig hoog genoeg is. Het is namelijk nu al lastig genoeg om dat tempo te bereiken. En natuurlijk betekent minder kilometers ook minder kosten.’

Toekomstige versterkingsprojecten kunnen efficiënter worden ingepland

De bijgestelde inschatting geeft meer speling en overzicht in het plannen van nieuwe projecten. Michael: ‘We zien dat er de komende jaren al veel projecten geprogrammeerd staan om te starten in de verkenning. Hierdoor is het, beredeneerd vanuit het programma, niet noodzakelijk extra projecten aan deze periode toe te voegen. De OOG-resultaten geven ons houvast om soms tegen nieuwe projecten te kunnen zeggen: we wachten nog even met dit project. Uiteraard houden we hier rekening met de opgave van het individuele waterschap. Waterschap Rivierenland zal, gezien de grootte van hun opgave rond alle rivieren, bijvoorbeeld flink moeten aanpoten om 2050 te halen.

De vraag blijft natuurlijk wel wat een verstandig tempo is om aan te houden. Het is niet simpelweg een kwestie van het gelijkmatig uitsmeren van de beste inschatting die je hebt over de resterende jaren van het programma. Het kan verstandig zijn om niet 2050 aan te houden als laatste mogelijkheid om projecten af te ronden maar 2047, zodat we kunnen we anticiperen op vertragingen van projecten of veranderingen in de totale versterkingsopgave. We moeten ook kijken naar wat de markt qua tempo aankan en de beschikbare financiering per jaar. Ook aan dit vraagstuk wordt in het kader van het actieplan gewerkt.’

Nog toekomstgerichter

De toekomst is onzeker en het getal 1.400 zal in de toekomst weer veranderen. Daarom moeten we de versterkingsopgave blijven monitoren, vindt Harm. ‘De Opgave- en ontwikkelbehoeftegesprekken zijn gestart als eenmalige actie, maar het ligt voor de hand om dit periodiek te herhalen. Hierover gaan we in de alliantie nadere afspraken maken. Waar we nu naar kijken is of we elke 3 jaar met een derde van de waterschappen dit soort gesprekken kunnen blijven voeren. Om het aantal kilometer te monitoren en afspraken te maken over planning en financiering.’

Dat is niet de enige verandering waarop hij hoopt. ‘Bij waterschappen werken mensen met geweldige inhoudelijke kennis. Maar als er bijvoorbeeld een overstromingskansanalyse gemaakt wordt, moet daar altijd een modelberekening aan ten grondslag liggen. De uitkomsten van die modelberekening zijn erg bepalend voor de oordeelsvorming. De kennis en expertise van de deskundigen bij de waterschappen wordt daardoor te weinig benut. Ik zou het een goede zaak vinden als er een betere balans komt waarbij bijvoorbeeld een model wordt ingezet als een hulpmiddel om te verifiëren wat je als expert eigenlijk verwacht.

We hebben de kans om werkend in een alliantie samen steeds slimmer te worden in hoe we met de dijken omgaan. Voor ons als partners in het HWBP en in de waterveiligheidsketen (zoals DGWB, waterschappen, Rijkswaterstaat, kennisontwikkelaars en programmadirectie), ligt een grotere opdracht klaar. We moeten weten hoe hun keringen eruitzien en hoe ze zich gedragen onder veranderende omstandigheden. Dat kan altijd nog beter. Ik zie dat beleidsmakers veel kennis ontwikkelen, maar dat die soms op de plank blijft liggen, omdat beheerders niet goed weten hoe ze die kennis moeten vertalen naar de praktijk. De schakels in de keten moeten we dus beter op elkaar aansluiten. Iedereen moet dus aan de bak.’